把好地图审核关，维护国家主权和安全
来源:本站 发布日期:2021-08-03 浏览:4888人/次
摘要：加强地图管理和地图审核是坚持总体国家安全观的有力措施，是深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的具体体现。本文详细介绍了我国测绘地理信息法律体系和《地图管理条例》，阐述了地图审核的重点内容，简要介绍了互联网“问题地图”监控和公益性标准地图服务工作，旨在进一步提升社会公众对地图管理和地图审核的认识和理解。
1 坚持总体国家安全观，深化对地图管理与地图审核的认识坚持总体国家安全观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，涵盖了政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等方面。测绘地理信息属于国家基础性、战略性信息资源，在国民经济和社会发展的各个方面都发挥着重要作用，事关国家主权、安全、发展利益。地图是国家版图的主要表现形式，也是测绘地理信息的主要载体，具有严肃的政治性、严密的科学性和严格的法定性。地图管理直接涉及国家主权、安全、发展利益。地图审核是地图管理的重要组成部分，其核心就是确保地图上的国界线等内容符合国家规定和主张，不出现涉密信息。所以，加强地图管理和地图审核是坚持总体国家安全观的有力措施，是深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的具体体现。广义上讲，测绘地理信息法律不仅包括《中华人民共和国测绘法》，还包括相关国务院文件、行政法规、部门规章、规范性文件和地方性法规规章等。目前，我国已经形成了以 1 部法律、若干国务院文件、4 项行政法规、2 部部门规章、若干规范性文件和地方性法规规章为基础的测绘地理信息法律体系。1993 年 7 月 1 日起施行的《中华人民共和国测绘法》是我国测绘领域的第一部法律，正式确立了测绘事业和测绘主管部门的法律地位。2002 年 8 月 29 日九届全国人大常委会第二十九次会议对该法律进行了修订，重点强化了测绘市场准入和地图管理等内容。2017年 4 月 27 日十二届全国人大常委会第二十七次会议再次对该法律进行了修订，对维护国家地理信息安全，确立地理国情监测、应急测绘保障等制度，促进地理信息产业健康发展做了明确规定。在《中华人民共和国测绘法》的支撑和推动下，我国的测绘地理信息管理水平得到显著提高，服务保障能力取得长足进步。国务院高度重视测绘地理信息工作，先后印发了《国务院关于加强测绘工作的意见》《国务院办公厅转发测绘局等部门关于整顿和规范地理信息市场秩序意见的通知》《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》等文件，为促进测绘地理信息的健康科学发展，维护国家主权、安全和发展利益提供了重要保障。我国现行的测绘地理信息行政法规共有 4 部，分别为《地图管理条例》《中华人民共和国测绘成果管理条例》《基础测绘条例》《中华人民共和国测量标志保护条例》。《地图管理条例》自 2016 年 1 月 1 日起施行，进一步完善了地图编制、审核、出版、监督检查等各个管理环节，确立了增强公民国家版图意识、建立健全地理信息资源共建共享机制、加强互联网地图服务监督管理、强化事中事后监管等多项法律制度。《中华人民共和国测绘成果管理条例》自 2006 年 9 月 1 日起施行，规范了测绘成果汇交、保管、利用等工作，明确了重要地理信息数据审核与公布制度。《基础测绘条例》自 2009年 8 月 1 日起施行，充实了《中华人民共和国测绘法》确立的基础测绘制度，完善了基础测绘规划、计划的编制程序，建立了基础测绘应急保障机制，明确了基础测绘的公益属性。《中华人民共和国测量标志保护条例》自 1997 年 1 月 1 日起施行，于 2011 年 1月 8 日予以修订，确定国家对测量标志实行义务保管制度，进一步明确了测量标志的建设、使用、保护、拆迁、处罚等内容。我国现行的测绘地理信息部门规章有 2 部，分别为《地图审核管理规定》和《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》。《地图审核管理规定》自 2006 年 6 月 23 日国土资源部第 34 号令公布，于 2017 年 11月 28 日进行了修订，2019 年 7 月 16 日进行了修正，明确了地图审核职责的划分，规范了地图审核程序、内容和依据，建立健全了地图审核监督管理制度。《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》自 2007 年 1 月 19 日国土资源部第 38号令公布，分别于 2011 年 4 月 27 日和 2019 年 7 月 16 日进行了修正，对外国的组织或者个人来华从事测绘活动的形式、业务范围、具体审批程序、监督管理等作出了明确规定，为依法管理外国的组织或者个人来华测绘提供了依据。与地图管理和审核相关的规范性文件大致可分为地图内容表示、地图审核、互联网地图管理、导航电子地图管理和地图保密等 5 个方面的内容。（1）《公开地图内容表示若干规定》：规范了精度、国界和历史疆域界线、广东省、海南省、新疆维吾尔自治区、香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省等省区，以及相邻国外地区地图内容的表示。（2）《公开地图内容表示补充规定（试行）》：规范了公开地图不得表示的内容、具体形状及属性，细化了精度等要求。（3）《基础地理信息公开表示内容的规定（试行）》：将地理信息要素分为涉密类和公开类，以数据层为单位规范了表达要求。（4）《遥感影像公开使用管理规定（试行）》：规范了公开使用遥感影像的位置精度、分辨率、建筑物处理方式、标注要求等内容。（1）《关于规范重要地理信息数据审核公布管理工作的通知》：进一步规范了重要地理信息数据审核公布管理工作，明确了报送材料、审核内容及其他有关事项。（2）《关于进一步加强实景地图审核管理工作的通知》：规范了实景地图采集、编制、使用、审核、监测等内容。（3）《关于进一步加强网络地图服务监管工作的通知》：加强了网络地图服务监管、市场准入、地图审核、违法违规查处等工作。（4）《地图审核程序规定》：对地图审核的受理、技术审查、决定、送达等程序作了具体规定。（1）《关于进一步加强互联网地图安全监管工作的通知》：明确了互联网地图监管职责分工，建立了协同处理机制，依法开展日常监管，大力推进系统建设等内容。（2）《关于印发互联网地图服务专业标准的通知》：强化了互联网地图服务资质管理，明确了甲乙两级资质标准的具体内容。（3）《关于加强互联网地图管理工作的通知》：规范了互联网地图服务、编制、更新、审核、备案、保密等内容。（4）《关于加强互联网地图和地理信息服务网站监管的意见》：对互联网地图服务网站的市场准入、加强监管、严查违法违规行为、深入开展宣传教育、推进法制建设等方面的内容作了详细要求。（1）《关于进一步加强地图导航定位产品统一监管工作的通知》：进一步强化了导航电子地图监管、审核、软硬件测评、信息公开等工作。（2）《关于导航电子地图管理有关规定的通知》：规范了导航电子地图数据采集、编辑加工、公开使用、审核等内容。（3）《导航电子地图安全处理技术基本要求》（GB 20263-2006）：形成了导航电子地图数据采集、存储、交换和可视化表达的国家标准。（1）《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》：调整了测绘地理信息管理工作国家秘密范围和目录，进一步协调了保密与应用之间的关系。（2）《关于加强地形图保密处理技术使用管理的通知》：强化了地形图保密处理技术申请、使用以及管理方法等内容。（3）《关于进一步加强导航电子地图数据保密管理工作的通知》：强调了加强导航电子地图数据安全保管措施，要求严格做好保密技术处理，切实执行审批制度等。（4）《自然资源部办公厅关于推进地理信息保密处理技术研发和服务工作的通知》：鼓励有关测绘资质单位单独或联合具备保密条件的境内研究单位积极研发地理信息保密处理技术，并按照有关规定进行管理。目前，辽宁、河北、甘肃、四川、江苏、海南、新疆、浙江、上海、湖南、湖北、云南、黑龙江、吉林、福建、贵州等地已先后出台了地方性地图管理相关的法规规章。地图是国家版图的主要表现形式，直观反映国家的主权范围，体现国家的政治主张，具有严肃的政治性、严密的科学性和严格的法定性。我国版图在地图上的表示，直接涉及我国的领土主权完整和民族利益。在政治外交方面，地图与国家主权息息相关。国家版图是指一个国家行使主权的疆域，是国家主权和领土完整的象征。地图作为国家版图的主要表现形式，体现着国家在主权方面的意志和在国际社会中政治、外交立场。在国家安全方面，地图与国家安全休戚相关。地理信息是国家重要的基础性、战略性资源，也是建立国家安全保障体系重要的信息支撑。近年来，我国违法测绘案件时有发生。而这些违法测绘的目的就是采集我国高精度地理信息数据。所以，加强地图管理，势在必行。近年来，随着高新技术的不断发展和融合，地图的形式也发生了翻天覆地的变化，种种变化为地图管理工作带来了机遇和挑战。为了加强地图管理，维护国家主权、安全和利益，促进地理信息产业健康发展，《地图管理条例》明确了向社会公开的地图的编制、审核、出版和互联网地图服务，以及将监督检查纳入地图管理范畴，并强调依法加强对地图编制、出版、展示、登载、生产、销售、进口、出口等活动的监督检查。如果说《中华人民共和国测绘法》是从事测绘地理信息活动的“基本法”，那么《地图管理条例》就是从事地图管理的“基本法”。《地图管理条例》经 2015 年 11 月 11 日国务院第 111 次常务会议通过，自 2016 年 1 月 1 日起正式实施。与 1995 年颁布实施的《中华人民共和国地图编制出版管理条例》（2016 年 1 月 1 日废止）相比较，其主要有以下几方面的特点。取消了专题地图和普通地图的划分、专业地图出版社和非专业地图出版社的出版范围分工，统一由主管部门进行监督管理。《地图管理条例》对地图编制、审核、出版、监督检查等各个管理环节进行了规范和约束，实现了地图的全流程管理，进一步完善了地图管理制度。《地图管理条例》中专设互联网地图服务一章，共 10 条。从服务内容、市场准入、数据安全等方面予以规范。同时，还对如何加强个人信息保护作出了明确要求。《地图管理条例》明确提出促进地理信息产业健康发展，加快地理信息产业结构调整和优化升级，促进地理信息深层次应用。同时，要求主管部门定期更新并向社会公布公益性地图，供无偿使用。这为促进地理信息产业发展提供了强有力的政策支撑。《地图管理条例》专设监督检查一章，进一步完善了处罚条款，将处罚对象扩展到包括互联网地图服务单位在内的所有违法主体，建立健全地图监督管理信息系统，强化事中事后监管。首次将国家版图意识纳入行政法规，明确了各级人民政府及新闻媒体、公民、法人及有关部门和组织的责任。同时，规范了地图内容表示，明确了地图上不得表示的内容，要求建立互联网地图安全保障制度，切实做到维护国家主权、安全、发展利益。《地图管理条例》中明确了国家实行地图审核制度，规范了国家、省、设区的市三级主管部门的职责划分。国家级地图审核作为一项行政许可由自然资源部承担，主要包括申请、受理、地图内容审查、审批等环节。自然资源部地图技术审查中心（以下简称“审图中心”）承担着地图内容审查这一重要环节的工作。随着地图市场的不断发展，审图中心承担的地图内容审查数量从成立之初的每年几百件增长到 2020 年的 8 000 余件，占全国地图审查总量的 65%。地图种类也从单一的纸质图向多媒介、多载体、多形式发展。地图内容审查的范围和重点主要包括境界线、行政区域界线、图幅范围、重要岛屿、海域、国名、首都名、地区名、重要地理信息数据、保密审查等内容，具体可概括为以下几方面。编制涉及中华人民共和国国界的世界地图、全国地图，应当完整表示中华人民共和国疆域。除完整表示中国全图图幅范围外，还应当正确表示我国台湾岛、南海诸岛、钓鱼岛、赤尾屿等重要岛屿。同时，还应正确表示我国 34 个省级行政区域（23 个省、4个直辖市、5 个自治区、2 个特别行政区）。省级行政区域界线和名称应当符合国家有关规定。我国有 14 个陆上邻国，分别为朝鲜、俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝、越南。目前，我国已与 12 个陆上邻国划定并勘定了边界，与印度、不丹尚未签订边界条约。我国还与 8 个国家隔海相邻或相望，分别为朝鲜、韩国、日本、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚。我国与邻国间的国界线画法应按照中国国界线画法标准样图、世界各国国界线画法参考样图等绘制。值得一提的是，在绘制与我国未签订边界条约国家的国界线时，必须符合我国相关政治外交主张和与邻国的有关协定。绘制中国全图时，必须包含我国台湾岛、南海诸岛、钓鱼岛、赤尾屿等重要岛屿。这些重要岛屿的名称必须按照我国官方公布的名称进行标注，不能使用国外拼写或译名。分国设色时，重要岛屿的底色应当与我国大陆底色保持一致；分省设色时，重要岛屿的底色应当与其所归属管辖的省级行政区域底色一致。对于世界一些有争议的地区，各国立场和观点不同，在地图上的表示也各有差异。从某种意义上讲，地图也是国家意志的体现。所以，在地图上表示世界争议地区时，必须符合我国的政治立场和外交主张，界线、底色、名称注记等应当按照有关规定和国家公布的标准画法样图绘制。互联网“问题地图”是指互联网上登载的违反了《中华人民共和国测绘法》《地图管理条例》《地图审核管理规定》《公开地图内容表示若干规定》《公开地图内容表示补充规定（试行）》等法律法规，错误表示或表示了不允许表示的内容的地图。互联网“问题地图”主要分为三大类，一是存在危害国家统一、主权和领土完整等严重问题，如没有正确表示台湾省、漏绘重要岛屿、错将我国重要岛屿按其他国家主张名称标注、错绘国界线将我国领土划到国外等；二是地图上表示了危害国家主权、安全、发展利益的内容，如表示国防、军事设施、未经公开的港口等内容；三是其他不符合地图管理有关规定的地图和行为，如在地图上表示的地名不符合国家有关规定，其他国家和地区的表示不符合我国政治外交主张和有关规定等。互联网“问题地图”监控是以挖掘互联网中的“问题地图”和涉密地理信息为重点，为主管部门履行职责提供线索和依据，以达到减少“问题地图”和维护地理信息安全的目的。互联网“问题地图”监控主要分为基于互联网地图监管系统进行监控和基于人工搜索进行监控两种手段。基于互联网地图监管系统进行监控是通过系统对互联网登载的地图进行搜索监控。基于人工搜索进行监控是人工对重点网站依据“问题地图”频发部位进行搜索和基于搜索引擎对“问题地图”进行溯源，人工搜索监控是对系统搜索监控的重要补充手段，以提高监控的成效。互联网“问题地图”监控工作开始于 2005 年，历经起步探索阶段、地图图片监控阶段、POI 兴趣点监控阶段，到 2014 年实现对地图服务网站、地图图片、POI 兴趣点和涉密信息进行全面监控阶段。详见表 1。2014 年，国家着手建立互联网“问题地图”监控网络，国家主节点设在审图中心，各省、自治区、直辖市均建立了省级节点。目前，我国已经构建完成了由国家主节点和全国31 个省级节点组成的国、省两级监控网络，并逐步向部分地市延伸。国家主节点和省级节点根据职责分工，按属地管理的原则进行划分，工作分工详见表 2。
按照谁主管谁负责的原则，自然资源主管部门对地图内容表示负有监督责任，各部门对各自主管的单位负主要责任。自然资源主管部门与其他部门之间建立了部门间协同处理的工作机制。在自然资源系统内建立了国家主节点与省级节点之间交换监控数据的信息互通机制、分析违法线索的问题研判机制、开展执法行动的协同处理机制、定期座谈交流的工作交流机制。互联网“问题地图”监控的难点主要有两方面，一是如何及时高效地发现“问题地图”，二是如何有效减少“问题地图”的发生。中国互联网协会和国家互联网应急中心联合发布的《互联网行业运行指数—中国网站》报告指出，截至 2017 年底，我国网站数量达到 526.06 万个。从技术实现角度看，如何从如此庞大的体量中及时快速地挖掘地图，并识别出其中存在的“问题地图”是长期困扰各级自然资源主管部门的主要难点。从违法查处角度看，因违法主体多为国家版图意识不强，非主观恶意使用“问题地图”，所以在查处时多以责令整改、批评教育为主。“问题地图”违法成本低，发现成本高，也是影响互联网“问题地图”监控成效的一个难点。公益性标准地图是自然资源主管部门组织编写的面向社会大众免费使用的系列标准化地图。2017 年，审图中心联合有关单位，创新地图服务模式和机制，设计研发了公益性标准地图服务系统，发布了首批公益性标准地图并定期组织更新。公益性标准地图服务系统旨在为公众提供正确、权威、实用的地图服务。在提供免费的中国地图、世界地图、专题地图等标准地图下载服务的同时，还创新了服务模式，实现了公众在线自助制图功能。公众可从自然资源部和审图中心发布的标准地图服务系统（http://bzdt.ch.mnr.gov.cn/index.html）中获取正确地图，也可在搜索引擎中输入“标准地图服务”进行检索使用。公益性标准地图服务系统自上线以来，共发布标准地图 269 幅，包括中国地图 209 幅，世界地图 51 幅，专题地图 9 幅；自助底图中国地图 2 幅，世界地图 1 幅。截至 2020 年 12月，该系统总浏览量超过 436 万，总下载量超过 185 万次，注册用户总数超过 8.3 万。
